Sachverhalt
Die Antragsgegnerin (Ag) schrieb in einem offenen Verfahren technische Planungsleistungen im Tief- und Hochbau aus. Der Angebotspreis war zu 50 % wertungsrelevant.
Für die Honorarermittlung verwies die Leistungsbeschreibung auf die HOAI 2021 nach der Systematik der jeweiligen Honorartabellen. Die Honorarberechnung hatte auf der Grundlage des Basishonorars zu erfolgen. Auf dieses Honorar für die Grundleistungen konnten die Bieter Zu- und Abschläge anbieten.
Die Antragstellerin (Ast) und die Beigeladene (Bg) gaben fristgemäß ein Angebot ab. Die Ast gab in ihrem Angebot in den auszufüllenden Honorartabellen zu allen Leistungsphasen prozentuale Abschläge auf das jeweilige Honorar des Auftraggebers an.
Bei der Angebotsprüfung stellt die Ag fest, dass die Angebotspreise aller Bieter vom geschätzten Plan-wert der Ag abwichen. Die Abweichung des Angebotspreises der ASt mit Optionen betrug erheblich mehr als 20% zum geschätzten Auftragswert der Ag und deutlich mehr als 20% zum nächsthöheren Angebot mit Optionen der Beigeladenen (Bg).
Die Ag führte eine tiefergehende Prüfung der angebotenen Preise durch, um die festgestellte Diskrepanz zwischen dem Angebot der ASt und dem Planwert bzw. dem nächsthöheren Angebot nachvollziehen zu können. Diese Prüfung erstreckte die Ag auf die angebotenen Preise zu den verschiedenen Planungsabschnitten. Dabei wurde ermittelt, dass die ASt in allen neun Leistungsphasen von allen Bietern die höchsten Abschläge vom Durchschnitt aller Bieter kalkuliert habe. Vor diesem Hintergrund führte die Ag eine Prüfung des Angebotspreises der ASt nach § 60 Abs. 1 VgV durch, weil sie die Qualität der Leistungserbringung bei dieser Kalkulation in Frage stellte.
Die Ag forderte die ASt zur Aufklärung auf und bat um eine detaillierte Erläuterung des Preises der ASt. Im Verhältnis zu der zu erbringenden Leistung erscheine das Honorarangebot einschließlich der prozentualen Abschläge der ASt ungewöhnlich niedrig. Die Ag wies zudem darauf hin, dass sie bei nicht zu-friedenstellender Aufklärung der geringen Höhe des Preises den Zuschlag auf das Angebot der ASt nach § 60 Abs. 3 VgV ablehnen werde. Die ASt erläuterte der Ag die in ihrem Angebot enthaltenen prozentualen Abschläge und verwies auf verschiedene Synergieeffekte, die sie bei der Angebotskalkulation berücksichtigt habe, zu denen sie im Einzelnen ausführte. Die ASt stütze ihre Erläuterung auch auf eine Gegenkalkulation auf Stundenbasis für die angebotenen Objekte und Leistungsbilder, für die sie entsprechende tabellarische Übersichten beifügte. Darin wies sie jeweils den von ihr kalkulierten Stunden-aufwand aus. Die Ag stellte nach Prüfung der Aufklärung der ASt fest, dass der von der ASt kalkulierte Zeitaufwand bei ASt erheblich unter dem Durchschnitt der übrigen Bieter lag. Zugrunde lag ein tabellarischer Angebotsvergleich der Angebote aller Bieter.
Mit Informationsschreiben gemäß § 134 GWB teilte die Ag der Ast mit, dass beabsichtigt sei, den Zu-schlag an die Bg zu erteilen. Der Zuschlag auf das Angebot der ASt werde wegen nicht zufriedenstellender Aufklärung der geringen Höhe des Angebotspreises nach § 60 Abs. 3 VgV abgelehnt. Die ASt rügte die Nichtberücksichtigung ihres Angebotes gegenüber der Ag.
Die Ag half der Rüge nicht ab und führte aus, dass die von der ASt aufgeführten Synergieeffekte den Preis der ASt nicht zufriedenstellend erklären könnten, da diese auch für die anderen Bieter gleichermaßen gälten, was im Einzelnen näher dargelegt wurde. Soweit die ASt mit ihrer Aufklärung eine Darstellung der verfügbaren Stunden ihrer angebotenen Mitarbeiter vorgelegt habe, habe die Ag daraus errechnet, dass die ASt signifikant weniger Bearbeitungszeit einkalkuliert habe, als für die Leistungserbringung erforderlich. Danach sei der niedrige Preis der ASt nicht zufriedenstellend erklärt.
Daraufhin stelle die Ast. einen Nachprüfungsantrag bei der VK Bund.
Beschluss
Ohne Erfolg! Der zulässige Nachprüfungsantrag war unbegründet.
Die Entscheidung der Ag, den Angebotspreis der ASt mit Optionen nach den Maßgaben des § 60 Abs. 1 VgV zu prüfen, sei rechtmäßig. Nach dieser Vorschrift verlange der öffentliche Auftraggeber Aufklärung von dem Bieter, wenn der Preis seines Angebots im Verhältnis zu der zu erbringenden Leistung ungewöhnlich niedrig erscheine. Dem öffentlichen Auftraggeber stehe dabei grundsätzlich ein Einschätzungsspielraum zu, der sich auf die Durchführung einer Auskömmlichkeitsprüfung hin verdichte, wenn eine gewisse Schwelle zwischen dem Angebotspreis und dem nächsthöheren Angebotspreis überschritten werde. Diese sog. Aufgreifschwelle liege bei mindestens 20%. Bezugspunkt könne grundsätzlich auch die Auftragswertschätzung des öffentlichen Auftraggebers sein (vgl. OLG Düsseldorf, Beschluss v. 26. Oktober 2022, VII-Verg 18/22).
Die Einschätzung, dass die ASt die geringe Höhe ihres gesamten Angebotspreises nicht zufriedenstellend aufgeklärt habe, sei beurteilungsfehlerfrei erfolgt. Die Nachprüfungsinstanzen könnten diese Entscheidungsfindung lediglich auf das Vorliegen von Beurteilungsfehlern überprüfen, insbesondere darauf, ob der Auftraggeber von einem zutreffenden Sachverhalt ausgegangen sei und diesen sachgemäß gewürdigt habe. Das auf dieser Grundlage vom Auftraggeber fehlerfrei ermittelte Ergebnis sei sodann als Ausdruck seines Beurteilungsspielraumes hinzunehmen. So liege der Fall hier.
Die Ag stütze sich für ihre Einschätzung maßgeblich darauf, dass die ASt in der Kalkulation ihres Angebots einen zu geringen Zeitaufwand zugrunde gelegt habe. Diesen habe die Ag auf der Grundlage der eigenen Angaben der ASt ermittelt, die diese selbst in ihrem Aufklärungsschreiben dargelegt habe. Ihre Vorgehensweise habe die Ag im Vermerk zur technischen Angebotsprüfung nachvollziehbar erläutert. Die Ergebnisse ihrer Berechnungen habe die Ag in einem tabellarischen Angebotsvergleich für alle Angebote sowie im vorgenannten Vermerk dokumentiert. Die Ag habe danach für das Angebot der ASt für die zu erbringenden Leistungen im Leistungsbild Ingenieurbauwerke in den Planungsabschnitten 1 bis 4 festgestellt, dass der Kalkulation ein Zeitaufwand zugrunde liege, der erheblich unter dem Durchschnitt der übrigen Angebote sowie unter dem von der Ag im Nachprüfungsverfahren in ihrer Anlage AG 1 selbst ermittelten Zeitaufwand liege. An dieser Vorgehensweise sei nichts Sachwidriges zu erkennen.
Der von der Ag herangezogene Vergleichsmaßstab des Zeitaufwands sei ein fehlerfreier bzw. sachgemäßer Prüfansatz. Die Ag sei grundsätzlich selbst sachkundig, die Aufwands- bzw. die Kostenschätzung vor dem Hintergrund der Besonderheiten des Beschaffungsauftrags eigenständig vorzunehmen. Die Ag sei erst durch die Berücksichtigung des Zeitaufwands in der Lage gewesen, die Darlegungen der ASt zu ihrer Kalkulation, auch im Vergleich zu den anderen Angeboten, nachvollziehen bzw. überprüfen zu können.
Wenn ein Bieter, wie die ASt hier, zur Erläuterung der Schlüssigkeit seiner Honorarkalkulation eine entsprechende auf Stunden basierende Gegenkalkulation präsentiere, sei es sachgemäß, diese zum Gegenstand der näheren Preisprüfung zu machen. Insofern sei es unerheblich, wenn - wie die ASt meine - ein solcher Stundenansatz für die geforderte Honorarkalkulation zunächst gar nicht gefordert war. Die Ag habe nachvollziehbar im Vermerk dargelegt, wie sie die zum Vergleich herangezogenen Stundenansätze aus den Angeboten der Bieter ermittelt habe. Die Ag sei bei der Prüfung des Zeitaufwandes auch sachgemäß vorgegangen. Bereits die in der Vergabeakte dokumentierte Vergleichsprüfung aller Bieter anhand der von der Ag aus ihren Angeboten ermittelten verfügbaren Stunden unter Berücksichtigung der jeweils angebotenen Zu- und Abschläge zeige, dass nur die ASt erheblich unter dem durchschnittlichen Wert der miteinander verglichenen Angebote liege. Der Stundenaufwand der anderen Angebote liege demgegenüber entweder über dem Durchschnitt oder weiche vom Durchschnitt zwar nach unten ab, ohne dass aber die entsprechenden Angebote die Aufgreifschwelle des § 60 Abs. 1 VgV überschreiten würden.
Die auf dieser Grundlage von der Ag vorgenommene Einschätzung, dass die ASt den von ihr angebotenen niedrigen Preis nicht zufriedenstellend aufgeklärt habe, basiere auf der vorgenannten Prüfung und sei vor diesem Hintergrund vom Beurteilungsspielraum der Ag gedeckt. Wenn die Ag auf dieser Grundlage zu dem Ergebnis komme, die Auskömmlichkeit des Preises der ASt nicht zufriedenstellend nachvollziehen zu können und daher den Zuschlag auf ihr Angebot ablehne, sei dies nicht zu bestanden. Die Ag schließe für sich damit das Risiko einer nicht hinreichenden Leistungserbringung im hypothetischen Auftragsfalle aus, die sich aus dem ihr nicht hinreichend nachvollziehbaren kalkulierten Aufwand ergeben könnten. Die Ag habe sich angesichts der besonderen Sensibilität der Maßnahme, die in den Vergabeunterlagen hinreichend zum Ausdruck komme, nicht auf das Risiko einlassen müssen, dass es zu Schwierigkeiten bei der Vertragsdurchführung kommen könne.
Die Annahme der Ag, dass der von der ASt kalkulierte Zeitaufwand, gemessen an dem von der Ag schlüssig ermittelten Vergleichswert und auch im Quervergleich mit den übrigen Angeboten, so niedrig ausfalle, dass nicht auszuschließen sei, die ASt könne das Risiko, den Auftrag mit dem kalkulierten Aufwand nicht vertragsgerecht erledigen zu können, durch entsprechende Nachträge zu kompensieren versuchen, sei plausibel nachvollziehbar. Diesem Risiko solle § 60 Abs. 3 VgV gerade begegnen (vgl. BGH, Beschluss vom 17. Januar 2017, X ZB 10/16). Der Ag seien die von der ASt angeführten Synergieeffekte letztlich zu riskant, um auf dieser Grundlage eine auskömmliche Kalkulation annehmen zu wollen und eine qualitätsgerechte Auftragsausführung zu erwarten. Dies sei im Hinblick auf § 60 Abs. 3 S. 1 VgV eine ausreichend sachgemäße Erwägung.
§ 60 Abs. 3 VgV sähe vor, dass der öffentliche Auftraggeber im Fall der nicht zufriedenstellenden Aufklärung des niedrigen Preises den Zuschlag auf ein Angebot ablehnen darf. Die Norm beinhaltet ein Regelermessen, wonach der Zuschlag auf das Angebot im Regelfall auszuschließen ist (vgl. BGH, a.a.O.).
Die Ag sei mit ihrer Entscheidung, das Angebot der ASt nicht weiter in der Wertung zu berücksichtigen, weil der niedrige Angebotspreis der ASt nicht zufriedenstellend aufgeklärt worden sei, dem Normprogramm des § 60 Abs. 3 VgV fehlerfrei gefolgt. Eine Ermessensüberschreitung sei in Bezug auf die Ablehnung der Zuschlagserteilung auf das Angebot der ASt nicht erkennbar. Soweit die ASt das Fehlen einer Gesamtabwägung beanstandet habe, gehe sie fehl. Gründe, nach denen der Zuschlag auf das Angebot der ASt ausnahmsweise nicht abzulehnen bzw. dieses zwingend weiter zu berücksichtigen sei, seien nicht ersichtlich.
Praxistipp
Die Entscheidung zeigt einmal mehr, wie wichtig eine fundierte Auftragswertschätzung und Vergabedokumentation sind. Bei einer Auskömmlichkeitsprüfung sind öffentliche Auftraggeber gut beraten, die erforderlichen Vergleichsprüfungen und deren Ergebnisse ausführlich zu dokumentieren. Im Falle eines Nachprüfungsverfahrens kann so nachvollziehbar belegt werden, dass der Auftraggeber seine Entscheidungen sachgemäß getroffen hat und keine Beurteilungsfehler vorliegen – sprich, sein Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt hat.
VK Bund, Beschluss vom 15.10.2025 - VK 2-83/25